Beschrijving
Publicatie
Blog: Loyale tegenspraak als ambtelijk vakmanschap: kunnen, willen, mogen én oefenen
Loyaliteit, tegenspraak en openheid zijn begrippen die een centrale rol spelen in het ambtelijk vakmanschap en de medezeggenschap in publieke organisaties. Maar ze roepen ook spanning op bij de invulling van de publieke dienst. En lijken op het eerste gezicht zelfs tegenstrijdig te zijn. Sommigen pleiten ervoor dat moderne ambtenaren er maar mee om moeten kunnen gaan. Anderen roepen politici en bestuurders op om het nut van loyale tegenspraak nu eindelijk eens in te zien en in de praktijk te brengen.
Deskundigen Gerrit Dijkstra, Frits van der Meer en Johannes Kooistra onderscheiden scherp wat loyale tegenspraak is en benoemen de voorwaarden om dit ambtelijk vakmanschap in de praktijk te brengen. Zij pleiten voor de veilige ruimte van de medezeggenschapsvergadering om loyale tegenspraak te oefenen en te uiten, ook in het uiteindelijke OR-advies.
Wat bedoelen we met loyale tegenspraak?
Loyale tegenspraak van een ambtenaar zouden we willen omschrijven als: de eigen, professionele mening over een beleidsvoorstel, uitvoeringsplan of andere bestuurlijke zaken kenbaar maken aan politieke, ambtelijke leidinggevenden en collega’s. Het betekent ook gehoord worden. Tegenspraak vervult dan ook een klankbordfunctie.
Bij loyale tegenspraak gaat het om tegenargumenten geven, andere perspectieven of belangen inbrengen en minderheidsstandpunten innemen. Ook twijfel aan haalbaarheid, wijzen op inconsequenties en beoordelen van de rechtsstatelijkheid van voornemens horen erbij. Tot slot betekent loyale tegenspraak dat ambtenaren in professionele uitwisseling met collega’s en bestuurders een ‘onderstroom’ kunnen benoemen.
Voor de duidelijkheid: loyale tegenspraak houdt niet in dat ambtenaren eigen opvattingen moet doordrukken. Of zich mengen in de publieke discussie of persoonlijke voorkeuren naar buiten toe uitventen.
Tegenspraak is een kerntaak van de ambtenaar
Tegenspraak is een klassiek onderdeel van de ambtelijke taak. Juist vanwege het bijzondere karakter van de overheid is het van cruciaal belang dat ambtenaren hun onderbouwde meningen over beleidsvoorstellen en uitvoeringsproblemen kenbaar maken aan hun ambtelijke en politieke superieuren. Als een ambtenaar zijn professionele opvatting uit, dan is hij bij uitstek loyaal naar de politiek of naar ambtelijke collega’s. Het is een opdracht om verantwoordelijken beter tot hun recht te laten komen, en daarboven om de inwoners van de provincie èn de democratie te dienen. Loyaal zijn betekent niet je slaafs neerleggen, maar intern tegenspraak bieden. Daarmee is het dus een van de kerntaken van een ambtenaar. Wij noemen het juist ‘niet loyaal’ als je als ambtenaar geen tegenspraak levert of toestaat.
Kunnen, mogen en willen zijn voorwaarden voor loyale tegenspraak
De vraag is welke voorwaarden er moeten zijn om loyale tegenspraak te kunnen bieden in je werk als ambtenaar. Wij gaan uit van een drietal algemene condities: kunnen, mogen en willen. ‘Kunnen’ gaat over de vraag of de ambtenaar voldoende kennis en vaardigheden bezit om tegenspraak te kunnen bieden. In het verleden is er, mede ingegeven door bezuinigingen maar ook vanuit bewuste keuzes, ingezet op de regiefunctie van overheden, waarbij de daadwerkelijke uitvoering uit handen werd gegeven. Daardoor is veel praktische expertise verloren gegaan.
‘Mogen’ heeft betrekking op de vraag in hoeverre ambtelijke en politieke superieuren de ambtenaar de ruimte geven om tegenspraak te bieden. Of zelfs om loyale tegenspraak te stimuleren. Dit mogen hangt uiteraard af van de persoonlijke eigenschappen van de ambtelijke en politieke superieuren, maar ook van de algemene institutionele structuur. Medezeggenschap heeft naar onze mening een niet te onderschatten rol bij het ontwikkelen van een (gewenste) leiderschapsstijl en organisatiecultuur waarin tegenspraak wordt gestimuleerd en de ruimte krijgt.
En dan het ‘willen’. Dit hangt gedeeltelijk af van de persoonlijke eigenschappen van de ambtenaar. Maar dat niet alleen. Een belangrijke voorwaarde is ook in hoeverre de ambtenaar zich in een positie bevindt om zich vrij te voelen om tegenspraak te bieden. Zo zal een ambtenaar met een tijdelijke aanstelling deze ruimte als geringer ervaren dan iemand met een vaste aanstelling. De ondernemingsraad kan via zijn instemmingsrecht op het aanstellingsbeleid, zijn invloed aanwenden om tijdelijke aanstellingen zoveel mogelijk terug te brengen.
De overlegvergadering als oefenterrein voor loyale tegenspraak
Werken aan een veilige cultuur voor loyale tegenspraak vraagt dus om mogen, willen en kunnen van ambtenaren. Elke provincie heeft een omgeving waar deze drie voorwaarden samen (kunnen) komen, namelijk de ondernemingsraad. Meer specifiek: de overlegvergadering. En dat is ook de plaats voor een vierde, praktisch criterium: ambtenaren de gelegenheid bieden om te oefenen met, en in de praktijk brengen van loyale tegenspraak in de overlegvergadering.
Inhoudelijke kritiek en tegenspraak maken beleid sterker
Een kernactiviteit van medezeggenschap is het leveren van inhoudelijke argumentatie en tegenspraak richting de hoogste leiding. Het doel daarvan is om voornemens kritisch tegen het licht te houden, aan te scherpen en meer draagvlak te geven. De overlegvergadering is dan ook de plaats om te oefenen met loyale tegenspraak en openheid. OR-leden genieten vanuit de WOR bijzondere bescherming tegen benadeling en kunnen onafhankelijk oordelen. Het zou een goede zaak zijn indien de adviezen van de ondernemingsraad en de bespreking in het overleg deel uitmaken van het totale plaatje hoe tot een besluit is gekomen en welke afwegingen hebben plaatsgevonden.
Niet bang zijn voor verschillende geluiden
Over tegenspraak en openheid gesproken: durft de OR in zijn advisering ook minderheidsstandpunten of contra-argumenten in te brengen die binnen de OR zelf leven? Of is de doctrine van met één mond spreken overheersend? Te vaak wordt er op voorhand van uitgegaan dat bestuurders een vermeende verdeeldheid zullen gebruiken in hun voordeel. Veel overwegingen en geluiden van de werkvloer halen het uiteindelijke advies dan niet. Dat is jammer want het verwoorden van minderheidsstandpunten kan aantonen dat de zaak er genuanceerder voorstaat dan het advies van de OR doet vermoeden. Het maakt het volgens ons juist steviger als je alle invalshoeken en bezwaren hebt overwogen bij je advies.
Gerrit Dijkstra is universitair docent bij het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden
Frits van der Meer is bijzonder hoogleraar aan de bijzondere Leerstoel Comparative Public Sector en Civil Service Reform
Johannes Kooistra is senior trainer en adviseur voor Betekenisvolle medezeggenschap bij CAOP
De auteurs ontwikkelen een leermodule over ambtelijk vakmanschap en loyale tegenspraak.
Whitepaper ‘De rol van medezeggenschap bij het bevorderen van loyale tegenspraak’
Lees in de whitepaper van hoogleraar Frits van der Meer, universitair docent Gerrit Dijkstra en medezeggenschapsexpert Johannes Kooistra meer over het belang van loyale tegenspraak en de rol van de OR.
Podcast ‘De rol van medezeggenschap bij loyale tegenspraak’
Luister naar het gesprek tussen de gasten Jelle Rinzema (provincie Noord-Holland) en Johannes Kooistra (CAOP) over de risico’s wanneer medezeggenschap niet goed functioneert en concrete adviezen over het stimuleren van loyale tegenspraak.
